处长经济

主要危害表现在对个体的危害，对组织的危害，对公共权力的侵害和对经济活动的干扰有几个方面：

其一，影响了行政官员个人的成长，使有效的干部选拔任用制度受到怀疑。处级官员一般都是作为未来的管理资源被储备和锻炼的，一旦出现个人问题，会造成资源的断层。

其二，使公共权力的公共价值丧失，行政过程中公平公正的原则被破坏。公共权力最大的价值追求就是公共领域里的公平与公正性，“处长经济”中的处长审批、处长牵线、处长操办完全破坏了正常的行政程序，使许多公共事务的处理夹杂了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保证。

其三，“处长经济”导致一定范围内的制度陷入混乱状态，造成行政无章可循。制度的严肃性在“处长经济”的行为中被破坏，行政的游戏规则不复存在，进而会导致政府职能部门无序运转。

其四，造成决策中的“梗阻”现象发生，造成行政成本增加，影响了行政效率。由于处长们的肯定和否定意见往往成了决策中被重视的内容，有时会因意见的不同产生争议，因此决策的速度放慢，时间成本和经济成本都显着增加。

其五，对政府执行力提出了挑战，使政府公信力下降。“处长经济”中的官员以个人的主观行为干涉政府行为，导致其他社会成员对政府的不信任。^[1] 

处长们确实可以减轻上级领导的负担，使他们可以集中精力关注宏观性问题，也可以弥补上级领导在专业知识方面的缺陷，因为省部级政府机关的分工，必须到“处级”这一层才可能比较具体和比较专业。但总的说来，“处长经济”的消极面更为突出，集中表现在处长们很容易“欺上瞒下”。所谓“欺上”，表现为处长们可以通过筛选、截留信息，使上级领导无法了解“顾客”的真实情况，以求得领导对处长们的“工作方式”的理解。所谓“瞒下”，就是处长们可以把自己的某些想法揉进领导的意图中，揉进政策解释中，并通过这种方式来达到谋取私利的目的。其结果是搅乱了资源配置的规则和秩序，使资源配置的最优化扭曲为处长们的个人利益最大化和某些顾客的利益最大化。^[1] 

“要想经营好企业，首先要“经营”好部门；“经营”好部门，必先“经营”好处长。不少人把这种“经营”归纳为“处长经济”“科长经济”现象。在“休闲经济”“网络经济”“服务经济”新词频出的今天，“处长经济”“科长经济”算哪门子经济？跨过这道坎究竟有多难？^[2] 

两会上，东部沿海发达省份的全国人大代表讲了一个故事，他所在的企业2011年前准备上一个利用农作物秸秆生产燃料乙醇的项目。这是个新能源项目，是国家鼓励发展的战略性新兴产业，而从2011年至2014年的这三年多时间项目一直没有审批下来。

“国家曾把这个审批权限下放到了省发改委，可省发改委相关处长给的理由是，还要向上级请示，我们多次联系遭到无数次推诿，结果都一样。”这位代表说，据这位代表介绍，企业的生产线都试运行成功了，但是没有批文，还不能生产，为了避免闲置，只能改生产别的产品。准备了三年多，投入了四五亿元的项目，“说废掉就废掉了”。企业每年10万吨的秸秆废渣，只能烧掉，能再利用的资源也利用不了。

安徽省一家房地产公司负责人丁明安还遇到了科长作梗的事。企业在开发一个楼盘过程中，楼盘所在县区中的一个科级单位领导不兑现相关承诺，原本没有问题的房屋预售等常规手续，一直无法办下来，最后公司不得不借高利贷勉强维持，债台高筑，几近破产。^[2] 

一个处长、一个科长就导致一个项目拖了很长时间，或者拖黄了的事，太多了。“我不能讲，因为我得为上万职工的企业考虑。这方面应该去调查倒闭的企业，他们不怕说。”^[2] 

在2013年全国两会上，北京的程京代表讲过企业研发的新产品审批被拖延的事件。他曾激动地表示，审批遥遥无期，可能就卡在一个处长手里，“难道还要我们去给他送礼”。

2014年两会上，记者再次见到了程京。他坦言，2013年国务院和北京市一系列行政审批制度改革举措的推出，让企业的审批流程加快了许多。但有的项目在过处长、科长这道坎时，还有些困难。“有一次，我们跟政府谈补贴支持企业的‘新生儿出生缺陷筛查’技术，一位管钱的处长称，‘都好，但是没钱’。幸好当地一把手指定了两个市领导和一位副秘书长来抓这个事。副秘书长认为，这个事不是讨论有没有钱的问题，关键是怎么干，必须做。这样一来，那个处长才说好吧，不再谈钱了。”程京说。^[2] 

个别处长们，让一些级别比他们高的干部都有所忌惮。全国人大代表中一位来自西部的厅级干部说：“我有时也会为一些项目请这些有行政审批权的处长们吃饭，送点土特产搞好关系，很无奈。”

有的代表指出，从组织结构看，是上级领导下级。但从权力具体运行机制来说，有时竟然出现处长主导厅长，从而造成政策执行在输出端梗阻或变形，使好政策打了折扣。^[2] 

傅企平代表说，县城的小科长其实就是省里的处长翻版。“处长经济”和“科长经济”现象都有共性，那就是职位虽小，但处于权力运行的关键位置——虽不拍板，但具体经办；虽不是一把手，但一把手的所有指令都得靠他们执行；虽没有进入决策核心层，但在材料审核等方面绝对是“人微”而“言重”。

“对有的处长、科长来说，吃拿卡要这一套他们运用得非常娴熟，增加了企业的成本。‘八项规定’出台前送土特产现象流行，这些土特产大多数送给了科长、处长们。此外，节假日带着七大姑八大姨到企业所在地，免费旅游、免费吃喝等都很常见。”一位来自农村的全国人大代表说。

有的代表说，在科长、处长层面，有权力寻租，有人买，有人卖，还有行情和价码，完全构成了一种独特的“经济现象”。江南控股集团总工程师黄作兴代表认为，用民间话说，就是“阎王好过，小鬼难缠”。过去谁关系好，就给谁利益。行政审批环节少了，速度更快了，企业发展也更有信心了。

戴天荣代表说，都说“县官不如县管，官大不如管大”，“处长经济”“科长经济”，表面上是“人情经济”，实质上就是制度不够完善所导致的“权力经济”。从这点来说，我们坚决行政审批改革，并且已经看到实实在在的成效。（来源： 新华网 采写记者李亚彪、岳德亮、娄辰、张舵、周凯、程士华、倪元锦）^[2] 

之所以出现这种现象，根本的原因在于对处长(科长)行使公共权力的行为缺乏制约。鉴于一连串“处长”腐败案件的曝光、针对“处长经济”现象带来的弊端，很多人发出了“谁来遏制处长权力”的疑问。但是，应该看到，这在本质上，这是一个如何制约政府权力的问题。因为正是由于对政府权力的制约不力，而处长(科长)又处在相应权力运行的前端，才导致了所谓的“处长经济”现象。

这种现象的出现有着深刻而复杂的原因。它不仅涉及政策执行人的观念和个人素质问题，而且涉及机关内部的利益结构、制度安排和权力运行机制等方面的问题。

有些人把手中的权力看作支配人民甚至对人民作威作福的工具，这种官本位的观念不改变，在执行政策中滥用权力的现象就难以避免。另外，在选拔处级干部时往往并不注意其个人品质和政策水平，而是注重其与领导的关系、一般办事能力和内部协调能力等，因此，一些提到这个关键岗位上的人，往往并不是真正优秀的人。另一方面也涉及一般公务员队伍的水平，如果他们的政策水平和个人品质都不高，那么，无论如何也很难从中选拔出优秀的处级干部来。

另外，由于改革开放以后社会利益结构的深刻变化，在有些部门或机关中也逐渐生长出小团体利益来，特别是掌握着一定的行政许可权的单位，更是为其小团体利益的获取创造了条件。因此在这些单位中形成了为小团体利益而滥用权力的氛围，受这种氛围的影响，处于关键岗位上的干部在滥用权力时就会有恃无恐。所以，如何消除单位的小团体利益，乃是消除政策执行中滥用权力的根本。

同时，上级领导对执行政策的关键岗位缺乏经常性的监督，使得有的处长觉得既然这一摊工作由自己负责，就可以为所欲为。这主要由于工作中缺乏对政策执行结果的反馈制度，也缺乏对政策执行的投诉制度，使政策执行中的问题不容易被发现。

就权力运行机制来说，在政府机关内，经常存在着行政权力的组织结构与权力的运行机制矛盾的现象。从组织结构看，是上级领导下级，但从权力运行机制来说，往往是下级领导上级，例如秘书支配首长、处长制约局长等等。从而造成政策在输出端的梗阻或变形，使好的政策不能带来好的结果。

是行政领导者个体在成长过程中进取心衰减和行政执行力蜕化的结果，意味着有效的行政监督失去作用；是个人品质低下，行政道德缺失的表现，意味着政府职能部门选人不当，用人失察；是行政制度不规范导致的结果，意味着制度残缺和缺乏完整性。

“现官不如现管”、“官大不如管大”的制度安排，存在这样一种漏洞，那就是让“现管们”(处长们)手中的自由裁量权过大。上级领导的过于宏观的指示，政策的模糊性和解释的可筛选性，行政审批的非标准化或标准要求不高，以及行政审批和答复的无时间限制，等等，给处长们留下了很大的自由裁量空间，而“欺上瞒下”的技巧更使他们“游刃有余”、“取财有道”。

要消除这种现象，必须加强对权力的制约。就制约处长(科长)权力来看，主要应从两个方面采取措施：一是通过相应的立法(如《行政程序法》、《政务信息公开法》)对各级机关和部门的权力(包括权力大小、行使权力的程序和具体方式)做出明确规定，并要求将有关政务处理的过程、结果公开；二是建立比较科学合理的绩效考评制度，将政府内部的考核约束和公众的评价监督结合起来，全方位地对处长(科长)行使公共权力的行为进行规范。

这种现象涉及到行政改革方面的许多根本性的问题，因此必须将其当作一个系统的工程来对待。应该建立一种经常性的抽查制度，设立一些明确的能够进行检查的指标。政策的执行必须真正做到政务公开、透明，使政策的执行处于各方的监督之下，从而制约权力的滥用。还应建立一种反馈制度，有专人对每一项政策执行的结果对“顾客”进行回访，征求“顾客”的满意程度，并将此作为政绩考察的重要指标。还应在机关内部设立机构来专门倾听“顾客”的投诉，并把投诉率也作为政绩的考察指标。所以，需要在机关的权力运行机制方面很好地研究，使得权力的组织结构和权力的运行机制真正地统一起来。

如何努力解决这一问题，既需要行为的规范，制度的约束，同时也需要必要的、有效的行政措施的出台，以维护政府的权威性，维护行政过程的公平性与公正性。

必须把解决“处长经济”问题和解决“处长腐败”问题联系起来。一是建立有效的行政决策负责机制，重大问题集体决策，杜绝处长们走上层路线，拉关系，送人情。二是严格合理地规范处长的权力范围，杜绝处长们在执行过程中独立操作和索、拿、卡、要。三是建立重大问题、重大决策处长汇报制度，不允许处长越权行事，严惩公权私用和权力寻租现象的发生。四是处级以上官员财产申报制度和行政行为劝诫制度，保证一切收入的公平合理。五是建立处级官员

生活质量评定制度。根据处级官员的收入水平，工资状况合理评定其消费状况，对于二者差异过大的现象要求其说明真相。六是把公众举报和法律制度监督有效结合，严格举报程序，保护举报人利益，并以法律制度为规范，制裁一切行为失范的人。

要克服“处长经济”的消极面，关键是通过最大限度地减低处长们手中的自由裁量权来切断“公权”与“私利”的内在联系。具体办法是，凡经处长们处理的一切事项，都实行标准化、公开化和限期化。所有的标准都公开，凡是符合标准的都必须在有限的时间内批准，否则就是失职甚至渎职，顾客可以告你行政不作为。其中的标准可以根据不同时期国家资源的多寡来适当调整，资源紧缺则标准提高，资源充裕则放宽标准。但标准的调整必须通过合法的程序来完成，并事先公之于众。（来源：2006年03月31日 《小康》）^[1]